Les pouvoirs du Président aux Etats-Unis

"La réalité des pouvoirs présidentiels varie et cinq facteurs principaux la déterminent:

1. Les sources constitutionnelles officielles du pouvoir exécutif, telles qu'elles sont actuellement interprétées
2. L'état du système politique dans lequel le président exerce ses fonctions
3. Les qualités et le comportement personnels du président en place
4. L'ensemble particulier de circonstances auxquelles fait face la nation
5. La popularité du Président et le degré d'estime et de confiance qu'il reçoit du public.

Tous ces facteurs varient avec les époques et les présidents, et, comme les pouvoirs présidentiels sont le produit de l'interaction de tous ces facteurs, leur étendue change elle aussi continuellement.

Les pouvoirs ne sont largement accordés au président que dans les périodes où il est apparent que le sort de la nation est en jeu; d'ailleurs, losrque ce danger est évident, l'autorité du chef de l'Etat est au zénith.[...]

Le péril national crée les conditions psychologiques, constitutionnelles et politiques permettant à un président enclin à l'autorité de faire usage de ses pouvoirs. L'esprit de parti et de régionalisme sont sublimés, le Congrès et le pays tout entier se tournent vers le Président pour lui demander de prendre la barre en période de crise évidente. Tous les "grands Présidents" ont exercé leur charge lorsque l'heure était grave."

S. HIRSCHFIELS, Les pouvoirs du Président
Dialogue, vol. 6 n°1, 1975

- INTRODUCTION
Les Etats-Unis sont une République Fédérale à régime présidentiel. D'après la Constitution de 1787, le Président en est le chef de l'exécutif et dispose donc de pouvoirs spécifiques. Cependant, comme l'affirme S. Hirschfiels, "La réalité des pouvoirs présidentiels varie" dans l'Histoire. En s'appuyant d'exemples tirés de l'Histoire des Etats-Unis de 1944 à 1992, on pourra essayer d'expliquer les cinq facteurs qui déterminent ce pouvoir d'après S.Hirschfiels.

- Premier facteur
Le Président est élu au suffrage universel indirect selon un système qui respecte largement la spécificité des Etats. Elu pour quatre ans, il n'est rééligible qu'une fois. Ses pouvoirs sont considérables: il négocie les traités, nomme les diplomates, est commandant en chef des armées et assure l'application des lois. Mais il empiète aussi sur le Législatif et le Judiciaire: il peut en particulier annuler en recourant au veto, tout projet voté par le Congrès, le texte devant alors, pour être validé, être approuvé dans chaque Chambre à une majorité des deux tiers. La Constitution garantit néanmoins un équilibre des forces: le Président ne peut dissoudre le Congrès, ni celui-ci renverser le Président, sauf procédure de mise en accusation ou d'impeachment.

Cependant, la Constitution est ambiguë: elle confie d'une part au Président le commandement des armées et la négociation des traités mais octroie d'autre part au Congrès le droit de déclarer la guerre, de voter les dépenses civiles et militaires. Les limites des diverses compétences n'étant pas indiquées, l'influence respective des deux pouvoirs sera fonction des circonstances et des rapports de force (adéquation ou non entre la sensibilité politique du Président et celle de chacune des chambres). En effet, les pouvoirs présidentiels réels dépendent "des sources constitutionnelles officielles du pouvoir exécutif, telles qu'elles sont actuellement interprétées". Aujourd'hui, c'est toujours la même Consitution qui régit le pays, profondément amendée, mais elle est finalement assez souple pour s'adapter à l'évolution de la vie politique, économique et sociale, et laisse donc libre champ à diverses interprétations.

- Quatrième facteur
Le Président est aussi servi par le contexte. La Guerre Froide révèle l'aptitude des présidents successifs à gérer la crise: à la fois fermeté et retenue chez Truman en Corée, capacité d'Eisenhower à assurer le leadership nucléaire nord-américain, succès de Kennedy lors de la Crise de Cuba. Forts de ce constat, les présidents américains s'émancipent toujours plus vis-à-vis du Congrès à partir de 1945. Le Président seul conduit la diplomatie: c'est l'ère des sommets qui inaugurent la diplomatie du tête-à-tête et culminent avec les relations entre "les deux K", puis entre Nixon et Brejnev. Le Président résout alors à lui seul les crises ponctuelles, fixe les intérêts et les moyens: Truman envoie en Corée des troupes américaines sans consulter le Congrès; de même, la CIA est chargée d'actions secrètes sur ordre du seul Président (renversement de Mossadegh en Iran en 1953, débarquement de la baie des Cochons en 1961). Il est à noter que le Congrès lui-même durant cette période semble favorable à ce nouveau partage des pouvoirs: en 1964, la résolution sur les incidents du golfe du Tonkin laisse Johnson libre de déterminer les mesures nécessaires (y compris le recours à la force armée) pour venir en aide à tout membre de l'OTASE le réclamant. Le Congrès ne garde guère qu'un droit de regard sur les aides. Les risques de nucléarisation des conflits accélèrent ce mouvement. La riposte américaine, massive ou graduée, impose que la décision ultime revienne au Président et ne laisse guère le temps matériel de consulter le Congrès.

Mais les revers enregistrés par les Etats-Unis à partir de la présidence de Johnson entraînent une remise en cause durable de la prépondérance présidentielle. La guerre du Viêt-nam en particulier a des effets désastreux. Les déboires américains (offensive du Têt en 1968) sapent la crédibilité du président Johnson qui n'a cessé de proclamer sa certitude que la victoire n'échapperait pas aux Etats-Unis. Le "credibility gap" entre le Président et la nation s'installe. L'affaire du Watergate en 1974 attise encore la défiance vis-à-vis de la présidence. Le Congrès reprend alors l'initiative: il annule en 1970 les dispositions de la résolution du 7 août 1964 et adopte une loi sur les pouvoirs de guerre, empêchant le Président d'engager les troupes au delà de 60 jours sans l'accord du Congrès. La diplomatie de "bons sentiments" conciliante à l'égard du Congrès semble favoriser les avancées de l'URSS. Une large fraction de l'opinion, tentée par l'isolationnisme, après le Watergate, s'émeut de la progression du communisme et dans le monde et votera pour le discours de fermeté de Reagan. L'affaiblissement de la présidence semble donc aller de pair avec celui de la position américaine dans le monde.

Dans les années 1980, les rapports se stabilisent entre un Président et une Chambre de sensibilités différentes. Au Congrès revient un contrôle strict des budgets militaires et de l'aide indirecte. En contrepartie, les initiatives diplomatiques et militaires reviennent au Président: Reagan et Bush renouent avec la diplomatie du tête-à-tête et des sommets (en particulier avec Gorbatchev). Le Président reprend l'initiative d'interventions militaires dès 1983 avec l'intervention à Grenade en octobre. Les Etats-Unis ont ainsi partiellement renoué avec la présidence impériale des années 1945-64, ce que montrent les interventions au Panama et surtout en Irak, caractérisées par un soutien massif de l'opinion au Président. Mais les présidents savent désormais qu'il leur est difficile de mener une politique sans l'accord du Congrès.

Sens?

- Troisième et cinquième facteurs
Enfin, comme l'affime S. Hirschfiels, les pouvoirs présidentiels réels du Président dépendent aussi de ses qualités propres, et de sa popularité. Malheureusement, le rôle envahissant des médias a pour effet de mettre l'accent sur l'image et de privilégier les personnalités douées d'un excellent "profil" au détriment d'autres moins "télégéniques" ou moins brillantes dans les débats, mais plus aptes ou aguerries pour l'exercice du pouvoir. Cette tendance s'illustre dans l'importance croissante des débats télévisés qui depuis 1960 opposent les candidats à la présidence. C'est ainsi que Reagan, ancien acteur, homme de médias, allait se révéler, en dépit de sa connaissance parfois superficielle des grands dossiers, un "Grand Communicateur" à la popularité inégalée.

La popularité du Président résulte aussi souvent de son passé. Eisenhower, grâce à son prestige de héros militaire fut un des présidents les plus populaires que les Etats-Unis aient connu. Enfin, la popularité du Président peut également dépendre de celle de son prédécesseur: celle de Reagan a beaucoup compté pour le succès de son vice-président Bush aux élections de 1988.